“民以食为天”是自古至今的不变真理。粮食是人类的生存之本，也是国家的兴衰之本。历代王朝，粮食生产的丰欠直接决定着百姓的富足和饥谨，决定着社会的安定与动乱。在农业经济为主体的封建社会中，财政收入主要是粮食，其次是食盐。
食盐被称为五味之首。这种被现代科学分类为无机化合物的氯化纳，是人类食物的重要调味剂和防腐剂，直接影响人类的新陈代谢和血液循环。明朝杰出的医药学家李时珍所著《本草纲目》记述：食盐在“五味之中，惟此不可缺”。“盐为百病之主，百病无不用之”。（1）可见食盐对人类健康和日常生活具有重要的地位和作用。
据传，我国早在公元前二十六世纪就已经懂得煮海水取盐。“黄帝之臣宿沙氏，初煮海水为盐”。（2）到战国时期，中国已有从事食盐收购、运销的著名大商人猗顿。所谓盐商，成为以收购、运销食盐业务的各种商人的统称。西汉初期，汉武帝（公元前156年前87年）实行了盐铁官营政策，由国家垄断专营食盐的生产和运销。西汉著名经济改革家、理财家桑弘羊（公元前152年前80年），元封元年（公元前110年）任搜粟都尉，后领大司农，积极推行盐铁专卖制度，改革均输法和创立平准法，设大农部丞数十人，派往各地郡国任均输官；并在京师设置平准，统一调剂运输和平抑物价，借以增加国赋财政收入，打击富商大贾。他还主张民得八粟可以补吏或者赎罪，因而所任盐官大都出身盐商。被任命为大农丞的东郭咸阳，就是原来的“齐之大鬻盐”。汉代实行官营食盐生产时，由政府配置生产资料和设备，招收流民、罪犯等进行制作。由于江、淮地区东临大海，海滩涂地平缓辽阔，有着十分丰富的海盐资源，而且淮盐色白粒细，咸而不苦，品位较佳，加上水运交通便利，因而江、淮在汉代是重要的产盐区，扬州是食盐运销的集散地，成为盐商活动的最大城市。据《史记。吴王溪传》记载，西汉初期，吴王刘濞拥都广陵，即招致天下亡命之徒，煮海水取盐，盗铸铜钱，使国用富足。
唐初对盐没有实行专卖制度，而是行自由贸易，对运销贩卖食盐也不征税，只征收很轻的出产税。直到唐玄宗在先天二年（公元713年）七月，诛灭太平公主及其党羽后，十二月初一，大赦天下，改元为“开元”，唐王朝进入“开元之治”历史新时期，稳定政局、巩固皇权是头等大事。唐玄宗基于政治需要和“食人为天，富而后教”的富民经济思想，采取了重农桑、兴水利、清吏治、举贤能等一系列措施。其中，有位水利大匠姜师度深受玄宗重用，被拜为河水尹。当时，安邑（今属山西）盐池渐涸，姜师度遂加开拓，“疏决水道，置为盐屯，公私大收其利”。（3）据《册府元龟》卷493记述：开元七年，左拾遗刘彤上奏议税盐铁：扩大国家经营范围，雇佣农余劳动力，免征谣役，生产食盐，转卖于民，以充府库。玄宗采纳其议，遂由政府专营盐铁，令河中尹兼解县、安邑的盐铁使姜师度与户部侍郎强循，兼理天下盐税。但其时盐价每斗值钱十文，这个价格直到天宝末年安史之乱前一直未变，可见价格之低。盐的生产即不久罢归州县，按照常例收税。直到开元二十九年（公元742年）又颁诏令，明确规定：蒲州（今属山西永济县）的盐池，租分于有力之家营种，课收盐，每年上中下畦通融收一万石。优州盐池则设盐屯，每屯配丁五十人，按照营田条例收取盐量。四川的盐井则设一定的钱额，征收“盐课”。而对负海的江、淮则每年“免租为盐二万斜以输司农”，或者“以盐价市轻货亦输司农”。（4）淮盐生产达到二万斜，可见份量之重。
唐王朝食盐专卖最初始于颜真卿。安史之乱爆发后，在河北沦陷区，平原郡（今山东德州）太守颜真卿开展敌后抗战。肃宗即位后，颜真卿被命为河北招讨、采访、处置使。由于在敌后军费不足，颜真卿采纳属将李薯的建议，最先开创了唐朝的食盐专卖，筹措军费，行之河北。当初，颜真卿与北海太守贺兰进明联合抗战，第五琦任贺兰进明的录事参军，也采用了颜真卿的食盐专卖法，保证了军需供给。后由第五倚将食盐专卖法推向江、淮，推向全国，确定了唐王朝的榷盐法。
第五琦，京兆长安人。这个人很有吏治之才，也以富国强兵术自任。安史之乱爆发后，第五琦受北海太守贺兰进明所用，任录事参军。在安禄山连陷河间、信都等五郡时，贺兰进明未战即退，没有战功。唐玄宗非常生气，下了一道死诏，派遣中使封刀促之，说：“收地不得，即斩进明之首。”（5）
贺兰进明惶恐不安，六神无主，不知所措，既怕被斩，又怕迎敌。第五琦心生一计，乃劝贺兰进明，言称“重赏之下必有勇夫”，以重金厚财招募敢死队，出奇制胜。这批人格外卖命力战，终于收复所陷五郡，于是派第五琦去四川奏禀玄宗，并将颜真卿的功劳算成自己的。玄宗乃命贺兰进明为河北招讨使。第五琦得到玄宗谒见后，又上奏自荐说：“方今之急在于用兵，兵之强弱在于有没有钱赋。赋之所出，江淮屠多。如果皇上任命我一个职务保证军需，臣一定能给予军需之资，使圣上不用劳心焦虑。”玄宗闻之大喜，即日拜第五琦为监察御使、江淮租庸使，不久又加山南等五道租庸使。（见《两唐书。第五琦传》）后来，当第五琦知道肃宗己在灵武称帝，改天宝十五年为至德元年后，又赶赴彭原面见肃宗，以江淮租庸使的身份向肃宗建议，用江、淮租庸换买轻货，沿长江、汉水上运至洋川（今陕西洋县），再陆运到扶凤，以供军需。肃宗同意了第五琦的上奏。但由于永王-此时正进江淮，刘晏与吴郡太守李希言坚守余杭，实际上江、淮租庸所运不多。至德二年（公元757年），第五琦建议实行榷盐法，就是食盐由国家专卖，严禁私人买卖。
其主要内容是：1.全国的盐池、盐井全部由国家管理，隶属度支，在产盐地的山、海、井、灶设置盐司盐院，由政府官吏实行专卖。2.原有盐户或自愿从事产盐者，由政府登记批准后，免除谣役，被定为产盐的“亭户”，隶属盐铁使管理，严禁私自煮盐及运销，违者以法律治罪。3.出售时，由政府专营，“每斗加时价而出之，为钱一百一十”。（6）可谓尽榷天下盐，全面实行官管、官收、官卖的专卖政策。从开元至天宝，食盐每斗十文，而此加价为一百一十文，即增加了十倍。但加价榷利后，盐利全部归政府所得。因而，每年仅盐利收入就达六十万缗。唐王朝此时北方已无财赋来源，江淮田赋又征收不足，在平定祸乱、军需急迫的情况下，政府尽得盐利，对于平定安史之乱，维护唐王朝的统治，无疑起到了重要保证作用。同时，历代封建王朝财政困难之际，无外是采取增加税赋和征收盐铁商税这两条途径，而第五琦的榷盐法，以济军需，以利国计，比增加赋税更易于取效，实为一个重要的贡献和得宜之计。
第五琦的榷盐法，虽得到肃宗支持，却遭到当朝宰相、文部尚书房-的反对。他上谏肃宗说：“过去杨国忠聚财暴敛，被天下人怨恨。陛下刚刚继位，百姓还没有受到恩德，现在又宠爱第五琦，这是一个杨国忠死了，又一个杨国忠生出来了。大家会怎么说呢？”肃宗却说：“如今急于用兵，没有钱财军队就散了。你讨厌第五琦倒是可以，不过，到哪里能取到钱财以供军需呢？”一句话说得房-无言以对。（7）
从此，唐王朝实行食盐专卖法。乾元二年（公元759年），第五琦以本官加同中书门下平章事，成为宰相之一。然而，他的命运几乎和刘晏一样，拜相即罢相，甚至遭误奏，被发配流放。
起初，第五琦推行食盐专卖法，每年增加府库收入六十万缗。但由于平定安史之乱，军需国用仍感不足。于是，奏请肃宗铸乾元重宝钱，以一当十，发行使用，使开元通宝钱无疑贬值为乾元钱的十分之一。他拜相后，又清铸重轮乾元钱，一当五十。这样，通行钱币是三币同用，引起货币混乱，造成粮价腾飞，饥馑引颈相望，盗铸私铸钱币之风纷争而起。京兆尹郑叔清采取强硬措施，四处搜捕私铸者，严刑拷打，杖杀数百人，哭号声日夜不断，悲啼声不绝于路，弄得京城风声鹤泪，恰似牢狱。于是，百姓斥骂，官吏指责，里里外外，上上下下，都在议论第五琦的变法之弊。一时间，朝廷里封秦日闻，参本连篇。当年十月，第五琦被贬为忠州刺史，郑叔清也只好收拾京师残局。肃宗诏令刘晏任京兆尹。第五琦被贬赴忠州，人还在路上，不料，又有人诬告他受贿二百两黄金。国事如此艰难，私受黄金二百两，这还了得！
肃宗派遣御使刘期光立刻从京城出发，尾追而去，进行核查。第五琦一听说此事，心中不由升起蔑辱之气。但身为遭贬宰相，还有着宰相的架子，便带着几分谦虚说：“二百两黄金有十三斤重，我愧为宰相，不可能自己提着拿着。如果付受有凭证，即请依法科罪好了。”刘期光一听，便以为第五琦如此说法就是认罪伏罪，回到京城长安，奏报肃宗，“清除名，配流夷州”。
（8）随即派役吏押送第五琦到华夷杂处的边运地区流放，蒙不白之冤长达两年多的时间。直到宝应元年（公元762年），代宗继位后，第五琦才被起用为朗州刺史，在刘晏被严庄构陷贬通州刺史后，又复任户部侍郎、御使大夫兼度支转运使。他们二人犹如难兄难弟，彼此轮流遭贬，而又竭尽忠诚。直到广德元年（公元763年），刘晏升任吏部尚书。吐蕃侵陷长安，关内副无帅郭子仪赏识第五琦，请他任粮科兼御史大夫、关内元帅副使，保障军需，第五琦才得到重用。郭子仪智退吐蕃，代宗复归长安，第五琦改任京兆尹，兼诸道铸钱盐铁转运常平使。而刘晏因受宰相程元振的牵连，于广德二年（公元764年）正月被罢相，贬为太子宾客。三个月后，刘晏又复出，兼御史大夫，不久升任户部尚书，领河南、江淮诸道转运使。
永泰元年（公元765年），刘晏再次入相后，领东都、淮南、浙江东西、湖南、山南东道常平盐铁铸钱转运使；而第五琦为户部侍郎，领畿辅、关内、河东、剑南、山南西道常平盐铁铸钱转运使。史称：自此刘晏与第五琦分领天下财赋。但无论是在决策能力、改革的广度和深度方面，还是在所辖范围、产生的历史影响方面，刘晏比第五琦发挥的作用无疑要重要得多。首先，在时间上，刘晏与第五琦几乎同在至德元年（公元756年）担任租庸使，第五琦到大历五年（公元770年）被贬饶州刺史，后由韩-接任，共计十四年；而刘晏一直到建中元年（公元780年）被罢使赐死，长达二十四年。其次，在决策方面，刘晏在大历四年（公元769年）任吏部尚书，又拜相位，统管全国的转运、常平、盐铁、铸钱等使，在诸多方面做出了一系列改革决策，卓有成效，影响久之；而第五琦主要在平乱战争期间实行榷盐法。在封建时代，改革不允许失误，一但失误，影响国计民生，即刻罢官遭贬，丢掉乌纱帽。第五琦初及相位，改革货币，发行乾元重宝，本意是改变钱轻物重，抑制通货膨胀，不料却造成金融混乱，谷价腾飞，即遭罢官，贬为刺史。第五琦创革的榷盐法是战争经济的产物，而到唐朝经济恢复时期，显然已经产生许多弊端。对此，刘晏又大刀阔斧地进行了盐法整顿，使盐利成为唐王朝最主要的国库收入。
刘晏首先将食盐官营专卖制改为官收商销的间接专卖制。第五琦的榷盐法基本上效法西汉的食盐专卖，是推向全国，实施统一的官产、官运、官销的直接专卖制。虽然实施后增加了国库收入，但弊端十分明显。官府产运销，官商一体，权钱不分，严重窒息了商业的流通发展。刘晏要恢复贞观盛世，就要“舟车既通，商贾往来，百货杂集”，才能“渐近贞观、永徽之盛”。
而百货之首，除粮米之外，就是食盐。《新唐书》卷54《食货志》中说：“刘晏以为因民所急而税之，则国用足。”粮米棉帛有租庸，而唯独食盐官产、官运、官销，显然对于商业发展是滞后行为。政府大包大揽，设立重重机构和庞大盐官队伍，机构臃肿，效率低下，开支浩巨，只得提高盐价，却又不能增加国家财政收入。由于盐价不断上提，百姓无力购买，只得被迫淡食。
为了供应远辟地区，官销食盐只有扩充机构、增加官销人员。官多则扰民。
一些官员借盐务乘机敲诈勒索平民百姓，败坏官府盐政声誉。官多则生坚。
一些官员又借官商一体贪污腐败，中饱私囊。针对如此众多弊端，刘晏将官产、官运、官销的官营专卖制，改为民制、官收、商运、商销的就场专卖制，即间接专卖制。食盐的生产由“亭户”自行生产，不得私卖，由官场收购，加价给商人运销。为了提高盐的产量和质量，刘晏还随时令，安排“遣吏晓导，倍于双农”，（9）及时派人进行技术指导。同时，向亭户提供煮盐的生产工具牢盆，借以扩大生产规模和提高产盐质量。亭户只管制盐，由政府统一收购，贮于盐场，盐场向商人批发食盐，商人即可自由运销全国各地出售。
食盐的流通税就包寒在盐价之中，国家从购销差价中获得财政收入。刘晏的间接专卖法的特点是：产、运、销全部由私人进行，国家控制货源，垄断货源，国家因此取得收入。同时调动了私人产盐和商人运销的积极性。由国家收购，可以稳定盐价，保障生产者的利益，防止商人压低收购价而谋取暴利；商人从国家盐场批发，也获得合法利润。因而生产者、国家和商人三者均获利。同时，为了扩大生产和销售，保持盐价稳定，刘晏还奏请皇帝下令罢免各州县的“过境税”，制止法外苛征，因而使食盐销售畅通无阻，扩大了食盐的销售。又使盐户、国家和盐商获得稳定的收入。这种民制、官收、商运、商销的专卖制，以后各个朝代的具体措施虽有所不同，但实质一直未变。由于盐有丰利，五代至宋还实行过食盐配售制度。对城市居民，按屋税配售，称为“屋税盐”；对农民居民，在二月育蚕时按户配盐，六月交纳夏税时收钱，称为“蚕盐”。至后周广顺三年（公元953年），废除屋税盐，并严禁配售农村的食盐流入城镇，用以保证农村食盐的供应。宋朝实行“盐引”制度，也是民制官收，商运商销。只是商人缴钱领“引”，按引领买食盐进行运销。引，既是盐商依法运销的凭证，也是按引购买所规定的重量单位。引有长引、短引两种：长引销外地期限一年；短引销本地，期限一季，限满即作废撤销，直到明朝万历四十五年（公元1617年），改行专商卖引法，实行民制、商收、商运、商销的“纲法”制度。但盐商只有经过政府登记批准，换领纲册，方可直接向盐户收购运销。这种盐商称为“纲商”，可世袭经营，“纲册”成为行销的专利权证。
明、清两朝在部分地区还实行盐票的票法制度，作为盐商运销食盐的凭证。明嘉靖八年（公元1529年），浙江部分地区交通不便，官盐不通，私盐日增，巡按御史王化奏准土商可自卖食盐，由官府发给盐票，按量收税。后推行到淮北、山东等地，成为以票销盐的开始。这种盐商称为“票商”，又称“土商”，也是置于政府控制之下的运销食盐。清道光初年，两淮盐商因垄断利益，与地方官员勾结，或因报效政府献钱献物，或挪用公款拖欠盐税，于是抬高盐价，非法榨取百姓，生活穷奢极侈，楚州（今江苏淮安）、扬州的盐商垄断运销尤为剧烈。道光十一年（公元1831年），两江总督陶澍先于产盐区淮北实行票盐，行销票盐的商人又称票商。规定每票一张，运盐十引，个别州县亦可一引起票；无论何人，只需照常纳税，即可领票运销，但规定至运销口岸，必须票、盐相符；不得票、盐相离和侵越运销口岸。后来，淮南、两浙、福建等地相继仿行。票法行盐，认票不认商，废除世袭专商。直到清同治五年（公元1866年），两江总督李鸿章推行洋务，以筹借银饷为名，责成票商报效专款作为“票本”，将淮盐运销准由票商专利，使票法成为纲。
故《旧唐书。食货志》称唐代的漕运和盐法，“凡所制置，皆自晏始”。由上可以看出，刘晏的盐法改革奠定了中国历代盐法的基础。
刘晏在实行官收商销的间接专卖法的同时，大力津简盐政机构。他把原来设置的盐政管理的盐院进行了改组，清除了一批贪赃枉法的盐官，撤掉产盐少的地区盐监，自淮北设置十三个缩小的巡院，只留下涟水、湖州、越州、杭州四个盐场，以及嘉兴、海陵、盐城、新亭等十个盐监。减裁冗员，挑选品行端正的充任盐监盐吏。盐监是负责收购食盐的机构，所购食盐集中到盐场，然后由盐商从盐场行销各地。巡院负责监督食盐的销售，还负责缉捕食盐的私产私销者。同时，为了刺激商人运销食盐，扩大流通，减少盐商缺钱或换钱的困难，刘晏极其津明地规定：盐商可以纳绢以代盐利，绢价按市场价每络加钱二百，收购的绢帛用作将士的军服。看来好像盐商合算，实际上，刘晏元需另设机构和人员购买绢帛，反而省去了转购的经费。商人送绢上门换购食盐，实在是两全齐美，互利互惠。
刘晏还设立了“常平盐”，防止商人追求暴利而企图垄断市场，垄断价格。同时，有的边远地方盐商不至，食盐价格高昂时，政府采取积极干预行为，以平价出售，抑制价格上扬，既控制了物价，也解决了百姓食盐的需求，做到了“官收厚利而人不知贵”。《新唐书》卷54《食货志》中还记述了刘晏改革盐法的巨大成就：最初，唐王朝盐利在第五倚时不过六十万贯，而到大历末年，即刘晏被赐死前，已达到六百余万贯，超过唐王朝所有税赋的一半，宫闹服御、军饷、百官俸禄皆仰仗盐利所给。属于户部度支管理的池盐，由于管理不善，虽然盐价比江淮的海盐价格贵，每年也只收入八十万贯。可见刘晏改革江淮盐政对唐王朝在财政上是多么大的支持。
至此，江、淮产盐蓬勃发展，仅盐城一地就有盐亭一百二十三所，扬州成为唐王朝最大的食盐集散地。由于刘晏统一收购、统一收税的盐法实行，加上漕运畅通，淮盐由商人自由贩运，运销各地，其范围，北到洛阳、长安，南到江西，西到蜀中。诗人杜甫在大历初年《柴门》中写道：“风烟渺吴蜀，舟楫通盐麻。”又在《客居》一诗中说：“蜀麻久不来，吴盐拥荆门。”（11）
反映了江、淮食盐随着漕运四通八达的运销盛况。
刘晏的盐法改革是中国历史上的成功之例，完全可以与西汉桑弘羊的食盐专卖并称并誉。“就场专卖制”有效地控制了货源，掌握了批发环节，促进了运销流通，还管理了零售市场。他的改革重点放在盐法的整顿上，余下皆为附属配套。手段是掌握货源的第一道环节，寓税于价，让天下食用盐的人在不知不觉中向国家纳税，同时采取利民措施，仲盐价比较容易接受。这种“官收厚利而人不知贵”的理财方法，比单纯以强制性地增税形式来加重人民负担的作法，实高明巧妙得多。《管子。轻重》篇中提出，执政者要“见（现）于之形，不见夺之理”。刘晏的盐法改革正是管于取予之术的运用和发展，也是刘晏“知所以取，人不怨；知所以予，人不乏”的思想体现，更是依靠杰出的管理才能以致富国的宝贵实践。
史界公认，榷盐法在唐代起于颜真卿、第五琦，而成于刘晏。刘晏的盐政，对后代影响深远，虽有兴废，但大都主张仿效刘晏的作法。直到明清，仍有许多人主张按照刘晏实行的盐法作为盐政改革的方向。如明末宋应星提出对淮盐的改革办法是在扬州设机构，征盐税，一出瓜洲、仪真（今仪征）闸口，“任从所之（《野议。盐政议》），一税之后，不问其所之”。（12）这都是刘晏创革盐利最基本的方针。
注释：
（1）《本草纲目第11卷。石部》。
（2）同上。
（3）《旧唐书。良吏传下》。
（4）《新唐书》卷54《食货志》。
（5）《旧唐书》卷123《第五琦传》。
（6）《新唐书》卷54《食货志》。
（7）《新唐书》卷139《房-传》。
（8）《旧唐书》卷123《第五琦传》。
（9）《新唐书》卷54《食货志》。
（10）《杜诗详注》卷19.
（11）《杜诗详注》卷14.
（12）《蓼斋集》卷43《盐策》。