收缴天下兵器，迁徙富豪，不过是一般性的措施，嬴政的真正目的是追求权力的独断。如今，天下已经成为他个人所有，而将这种独断延续下去，必须有组织上的保证。故而，采用什么样的行政体制才能进行有效的统治，这是嬴政面临的一个重大问题。
为此，嬴政召开了高层会议。
丞相王绾的意见是：
诸侯刚刚被打败，旧有的诸侯国地处偏远，如果不设诸侯王，将无法镇抚。故此，封立诸皇子为王为上策。
从表面看，王绾的建议分封皇子到各地镇守江山，从历史经验来看不失为一条有效的措施。但是，嬴政还是举棋不定，决定发挥人多力量大的优势，让群臣公开讨论，讨论的结果是大多数人都支持王绾的建议。